转型正义和民生保障

——“国民福利基金”的设想

丁毅

引言

贫富悬殊，发生在任何国家都是棘手的社会问题；中国大陆官员贪腐和权钱交易而导致贫富差距急剧扩大，使这一问题尤为严重，对中国大陆未来的民主转型构成了严峻的挑战。不管我们在宪政制度设计上有多么精妙的考量，如果在转型初期不能以公正和稳健的方式解决中共统治期间少数人聚敛的非正当财富的归属问题、在民主巩固时期不能本着公平和中允的原则解决新增财富的分配问题，那么不论是低收入阶层对社会财富分配正义诉求的幻灭，还是高收入阶层对高税收基础上的再分配政策的反对，都会削弱新生的宪政民主政体的稳定度。中国大陆民主转型进程如果遭遇重大挫折，对中国乃至世界都有可能带来灾难性的后果，所以中国民主力量必须认真对待包括分配正义在内的转型问题细节，尽量作出充分的准备，力求中国大陆民主转型一次成功，让中国人民永享自由和福乐。

平分不义之财和国有资产的做法，如苏联解体后全民领取股票以均分国有资产，在俄国遭到了惨痛的失败，新兴寡头迅速主导经济命脉，低收入者被边缘化。中国不应行此下策。那么，什么是上策呢？笔者认为，以分配正义为目的、独立于国家财政的“国民福利基金”，就是答案。罚没的不义之财和国有资产成为基金的资产，红利用于福利分配。

一　基金的性质

近年来在国际金融界兴起的主权财富基金（英文sovereign wealth fund），主要用于福利专款、外汇储备和资源收益的管理。挪威的“政府养老基金”（来自石油收入），是一个极其成功的例子。中国大陆的社保基金和中投公司，都属于主权财富基金，但前者羊毛出在羊身上，后者管理的外汇储备因货币制度的特殊要求而颇受限制，都不适合直接用于财富分配。

中国大陆转型过程中可行的方案，是以满足分配正义的诉求为目的，设立全体国民分享的主权财富基金。“主权”二字，主要针对在全球金融市场的投资，不必出现在基金的正式名称中。考虑到基金分红具有社会福利的性质，我们不妨称之为“国民福利基金”。

二　基金资产的来源

笔者认为，国民福利基金的资产应当有三个主要来源：充公的不义之财，国有企业资产，国有资源收益。税收则不宜用于补充国民福利基金资产。

（1）清算不义之财而罚没的资产（包括非正当途径敛财者自愿交出的资产）。除现金外，还包括房地产、企业股权之类。

例如，贪官受贿而坐拥的数十套住房可直接成为国民福利基金的房地产投资，基金可委托中介将住房出租以获利，而不必变卖。转型期间如果急于变卖罚没的非现金资产，毫无疑问将冲击市场，很容易导致富豪财团低价收购大量资产，造成新的社会不公，埋下隐患。这种现象在法国大革命期间即已出现，中国必须吸取各国历史的教训，切不可急于变卖罚没而来的资产。

涉嫌权钱交易的资产（例如温氏家族的“二十七亿”），往往具有一定程度的模糊性，短期内或许难于决定归属，但此类资产以股份为主，所以可以冻结股份转让权（冻结期间的股份及其红利由国民福利基金代管），留待合适的时机再作出妥善处理。这个缓冲期不但有助于规避转型初期的情绪化倾向、促进最终的公平正义，而且有助于稳定经济局势，涉案企业的运营不致受到重大影响。上述程序，自始至终必须保持高度的透明，置于人民监督之下。转型初期地方自治尚难以落实之时，各地人民团体对非正当资产的监督有助于自治的演练和公民意识的提高。

在一定的期限内，在不义之财尚未被发现或尚未被举报的情况下，非正当途径敛财者主动提交财产清单的做法是值得肯定的，似应给予一定比例的保留以作为鼓励，具体的比例和条件不是本文讨论的话题。保留比例一经确定，即应随着时间的推移而缩减，至截止日期减小为零。此外，从提交清单到最后核算的一段时间内，清单上的财产应当由国民福利基金代管（盈利可在核算后按比例分成），以求最大公平。

考虑到地方层级的贪官主要在地方敛财，其资产被罚没后是否应当属于贪官所在地的居民而不属于全体国民？笔者认为，地方自治层级在时机成熟之后也可以设立各个层级的福利基金，而且全国各地的清查工作必须依赖各地人员，但在转型初期不宜急于区分全国与地方。国民福利基金可以设置地方分支，主要负责各地的清查工作，在这一阶段性任务基本完成之后，国民福利基金在各地的分支机构就可以逐步转轨为地方基金，在归属上独立于全国基金，在运作上保持各级基金的密切合作。全国基金和地方基金的资产分割标准和比例，涉及官员流动性和对全国危害的程度，也在一定程度上取决于未来的民意，在转型初期不必急于决定。

（2）国有企业资产。

政府作为公法人，并不等同于国家，也不等同于国民，我们可以说政府和国民之间存在着不可避免的对立关系，即使政府是民主选举产生的也不例外。中国大陆国有企业之所谓“国有”，本质上是全体国民所有，不应成为政府这一公法人的“私产”，其产权应当属于国民福利基金（按：国民福利基金是一个特殊的公法人，在财务上作为“民库”与政府的“国库”相区分，但需要依靠政府来执行一些强制措施，类似于司法部门依靠行政部门执行判决）。中国大陆近年来“国进民退”的结果，是国有企业利税仍然占据了中央财政收入的过半比重。国企税款固然可以用于政府开支，但国企利润理应属于国民，成为国民福利基金红利的一部分。

国有企业是否应当在一定程度上私有化，是值得讨论的议题，但绝不应当在转型期间急于进行，以避免不必要的乱局。国有企业划归国民福利基金，是否会在应当私有化的场合妨碍私有化？答案很简单：一方面，国有企业利润归于政府之“国库”同样有积重难返之虞；另一方面，私有化不应导致国民福利基金收入减少，不是把原本属于国民的利润让与少数寡头或一群股民，而是透过私人资本参股和市场化管理而实现双赢互惠。

“国进民退”的现象，很大程度上与国有企业在某些行业的垄断有关。民主转型之后，目前被国企垄断的大部分行业势必逐步开放，届时国企如果亏损或倒闭，怎么办？国民福利基金是否会因此而阻挡这些行业的开放？这些问题，下文再详细讨论。

（3）国有资源收益。

国有资源的所有权，同样应当属于国民而不是政府。政府可以对资源征税，税后的资源净利部分应当收归国民福利基金。挪威石油资源支撑的主权财富基金，是极佳的榜样，所以资源收益管理的问题在此不赘述。

不可再生资源的收益，应当主要用于本金的积累，附带着还可以在基金红利较少的年份拿出一部分直接用于福利分配，以保持福利金额的稳定性。可再生资源的收益应当在多大程度上用于福利分配，不妨留待将来讨论。

资源的种类，除了显而易见的自然资源和土地资源外，还包括社会资源，例如“节能减排量”。如果中国大陆未来的民主政权决定以经济杠杆控制污染和二氧化碳排放，考虑到控制对象的受害者是国民而不是政府，那么此类经济杠杆即具有社会资源的性质，税收之外的收益有必要纳入国民福利基金，不宜由政府支配。

这里需要着重指出的是，国企垄断行业的经营权，在性质上是一种社会资源，应当作为国民福利基金所拥有的资源来处理。目前中国大陆国企垄断的行业，绝大多数都需要巨额资本才能进入，不是个人创业者或小型私人资本能够涉足的，如果贸然开放，最大的赢家将是大公司、大财团，有可能步俄国后尘导致经济的寡头化。相反，国民福利基金作为资源的所有者，可以用拍卖许可证的方式逐步开放这些行业，竞拍的私人资本需要以现金或股权的方式对国民福利基金作出补偿（关于拍卖的具体策略，可以参考美国政府运用赛局理论拍卖通讯频段的做法，几十年来美国政府由此获得了上千亿美元的收入）。这是一个双赢的机制，不但引入竞争、降低成本、提高服务质量，而且不损害国民福利基金的收益，长远而言甚至可以增加国民福利。前面讨论国有企业时提到的难题，由此得到化解。

具有资源性质的经营权，还涉及某些目前被禁行业的开放和国内市场的对外开放，这些问题不妨留待将来再做详细讨论。关于后者，有必要指出，虽然中共在某些市场领域对外商的限制有违贸易自由原则，但这种限制所产生的资源不应忽视，中国大陆未来的民主政府也不应白白放弃迫使外商分利于国民的机会。

待到各地福利基金设立之后，来自国有资源的一部分收益可以适当分配于资源所在地方，这个问题的细节不必在转型初期急于确定。

（4）税收和财富再分配问题。

自由主义经济学家哈耶克、弗里德曼都认为一定程度的社会福利是必要的，进而提出一定程度的最低收入保障是合理的。弗里德曼的具体方案是“负所得税”制度，一定标准之下的低收入者不但不缴纳个人收入所得税，而且由税务局倒贴现金以增加收入。这一主张已经在美国得到了部分的实现。

但是，不管是由税务局直接办理还是绕个弯子先纳入国库再由专门的福利机构办理，来自税收的财富再分配都可能造成“升米恩，斗米仇”的社会心理现象，笔者对此持保留意见。笔者认为，税收用于国家机关的运转和公益事业（包括教育、医疗等领域专款专用的福利支出），国民福利基金的红利用于不限制用途的现金福利，就义理而言是最佳做法（就实际操作而言，现金福利的一部分是否需要来自税收，可留待将来经由民主立法程序甚至修宪程序作出决定）。

从国民福利基金获得的现金福利，由于全体国民对基金的共同拥有而天经地义，受益人堂堂正正获得分红，不会有心理负担。而且，对这一福利收入适当征税（可采用低于其他收入的税率）就使得每一位国民都成为纳税人，有助于培养国民的民主意识。

顺便说一下，弗里德曼倡导最低收入保障的同时，也反对最低工资制度，但后一个主张在美国和其他发达国家难以实现。国民福利基金的分红，如果足以成为最低收入保障，就可以使最低工资制度成为不必要之举，有助于增强劳动力市场的活力、增加就业机会。

三　福利的分配

笔者主张的分配原则极其简单：全民平均分配！和古代的“人头税”相反，平均分配的国民福利基金红利是一种“人头福利”。前面说过，资源收益的一部分可以在金融投资年景不好的时候用于补充红利，所以“人头福利”可以维持相当强的稳定性。如果未来的民主决定是一部分税款也用于财富再分配，笔者同样主张平均分配，而且可以委托国民福利基金代为分发，在“人头福利”的账面上标明哪一部分来自基金分红、哪一部分来自税收即可。

这个简单的做法，是否对高收入者额外照顾、对低收入者不公？答案也很简单：只要在个人所得税制度里取消起始收入的免税额，就不存在对高收入者的倾斜。在“人头福利”作为最低收入保障的情况下，任何收入都应当纳税，不再享受免税额（这样做的一个附带的好处是大大简化个人所得税制度）。对高收入者来讲，“人头福利”只不过是取代了个人所得税的免税额；对低收入者来讲，现行税务制度下收入如果低于免税额就无法享受免税额的全部好处，代之以“人头福利”则受益更多。

福利制度也可以大为简化。例如，只要“人头福利”高于“低保”，后者就可以取消，不再采用主观性的低收入标准。任何主观标准都有很大可能造成机构的臃肿，并为官员腐败和受益人钻空子提供温床；“人头福利”则不然，完全采用客观化的标准，可以确保机构的精干、手续的简明。此外，与收入挂钩的福利制度（如前述“负所得税”制度）势必导致挣钱越多福利越少，直至减少为零，从而在“贫困线”上下的一定范围内打击低收入者的就业积极性，导致许多人为了吃福利而或者不愿就业、或者谋求灰色收入；“人头福利”则完全不存在这一弊端，而且减小了灰色经济的诱惑力，有助于经济结构的健康。

“人头福利”的另一个重要优点，在于对城乡差别和地域差别的调剂。同样的福利收入在低消费地区有更大的购买力，可以缓解城市膨胀的压力和贫困地区的人力流失，有助于均衡发展。考虑到边疆民族地区消费水准普遍偏低，全国“人头福利”在效果上形成了对这些地区的经济扶植，有助于增强国家的凝聚力和向心力。消费水准较高的地区，可以透过地方福利基金和其他形式的地方福利制度解决当地贫困人口的福利问题，作为对全国“人头福利”的补充。

为避免多生子女以领取福利的现象，未成年人之“人头福利”有必要采用特殊的方式，例如营养和教育方面专款专用。值得指出的是，全民的幼儿学前教育可以透过国民福利基金而实现（不应强制进入国立的学前教育机构，而是应该给家长以选择，包括在家长通过资格考核的前提下在家进行幼儿教育这一选择）。教育学和心理学的研究表明，婴幼儿时期的抚养和教育如果得当，对青少年时期和成年后的社会行为有极大的裨益，所以这方面的投资是极其重要的，或许这就是通向人间乐土的钥匙。

被定罪而在押者，监禁期间的“人头福利”可强制划归监狱系统以冲抵开支。监狱开支在发达国家是政府的沉重负担，来自国民福利基金的款项有助于降低政府赤字，使政府能够专注于公益事业。

侨居海外的国民，是否应当享有“人头福利”？这个问题，相较于国民福利基金的整体是微小的部分，似可采用大度而不失公平的态度处理之，但在双重国籍的情况下似应考虑停发福利。

还有一个引申的问题值得讨论：如果高收入者把“人头福利”作为额外的收入而存在福利账户内，低收入者却不得不动用福利款，长期下去是否形成分配不公的心理效果？尽管就理性分析而言这种区别谈不上不公平，但是人的心理无法完全诉诸理性，所以笔者认为应当在制度上促使国民直接使用福利款，例如福利账户零利息（可以用免除管理费作为零利息的理由）。虽然有些人把福利款转出福利账户之后还是存了起来，但是在表观效果上减少了贫富对立（在福利账户上留有余额的高收入者甚至可以说是吃了零利息的亏），所以应当能够避免或缓解上面讨论的心理现象。此外，势必有许多人觉得福利款是白来的钱财，因而乐于把福利款消费出去，这就对全国各地的经济形成了正面刺激，所以说“人头福利”的经济扶植效应不限于贫困地区和边疆地区。

另外一个问题不涉及福利但与转型正义有关，即对中共侵犯人权行径之受害者的补偿。就性质而言，这种补偿属于国家赔偿，可以从国库拨款。但是，为了鼓励民主政权全面否定专制、放下包袱轻装上阵，为了避免民主政权的有关部门由于财政压力而在补偿问题上两头不讨好，笔者认为可以考虑由国民福利基金而不是国库负责承担政治性的国家赔偿。既然把中共统治下贪官聚敛的不义之财纳入国民福利基金，反过来由国民福利基金负责对受害者提供合理赔偿也很可能易于为国民所接受，并且有助于社会和解和宪政巩固。

四　基金的管理

国民福利基金作为属于全体国民而不属于政府公法人的经济实体，在管理上应当具有极强的独立性，可比照“美联储”的标准。中华民国宪法所规定的国民大会，由身份为“民”的国民代表组成，超然于政府之外，在操作上可以成为国民福利基金的负责对象。

国民福利基金资产的现金部分，切不可进行琐碎化的单只股票跟踪投资，一方面是因为琐碎化的投资势必造成机构臃肿并滋生腐败，另一方面是因为经济学界的研究表明所谓“理财”和大盘相比长期平均下来的效果基本上归零（甚至比不过大盘）。现金的股市投资，必须以全球各大股市的指数基金为主，或许可以依据一定的标准跟进某些首发股（IPO）。在这一原则之下，国民福利基金的金融投资管理人员编制可以极其小型而高效。

国民福利基金所直接拥有的股权，包括罚没的不义之财中的股权部分、原国有企业的股权、开放国企垄断行业时拍卖许可证而得的私企股权、跟进某些首发股而买入的股权等等，不应导致基金管理层干涉企业运作。最佳的做法，是基金只能作为被动的持股人，让基金持股的各个企业按照市场化的私营企业方式来运作。基金管理层可以制定一定的标准来决定减持某些股票，但不应增持，以避免琐碎化的投资。减持的标准应当尽可能客观化、长远化，以避免腐败。

国民福利基金在全国各地的不动产（主要是罚没的贪官房产），可以委托各地的地方福利基金代为管理（当然，这种“管理”指的不是由地方福利基金直接负责出租房产，而是由地方福利基金与房产中介打交道，运用市场化机制间接管理房产）。反过来，各地福利基金的现金部分似应委托国民福利基金进行投资，以避免各地分散投资造成的人力资源消耗，并避免腐败。

结论

国民福利基金，将国民共有而分享的财富与政府公法人直接控制的国库区分开来，有助于实现分配正义，在中国大陆民主转型时期还可以承担起落实转型正义这一历史任务，并起到极其重要的缓冲作用。大陆人民普遍存在分配正义的诉求，这一诉求的满足，将有助于民主转型的顺利进行。

本文只讨论现金福利。至于教育、医疗方面的福利，可以透过税收来调节，而且应当引入市场竞争机制而不由政府包办（例如学费代金券制度、医疗专用账户制度等等），暂不讨论。需要提及的是，笔者认为来自国民福利基金的现金福利不应与医疗福利直接挂钩，医疗福利应另行处理，否则这会成为一个无底洞，使现金福利失去应有的意义。至于应当实行什么样的税收制度，这与贫富差距问题有密切关系，但税制改革并不是民主转型初期的迫切任务（为了经济秩序的稳定，在转型期间甚至可以大致沿用旧的税制），所以除了以“人头福利”取代个人所得税免税额之外，税制问题不在本文讨论的范围之内。

一百多年前，孙中山先生提出了民生主义，试图为中国经济发展和民生福利问题寻求解决方案。由于时代局限，孙中山的具体主张不可能照搬于今日。为之提供补充，在自由和公正的原则之下实现孙先生促进国民民生幸福的理想，是我等后人的责任。

后记

笔者在“民国研讨会”上首次公开提出了国民福利基金的设想，会后有几位朋友提出质疑。

质疑之一：国民福利基金如果真的行得通，为什么美国没有这样做？

答：美国这样的西方发达国家，数百年来私有经济一直占据绝对主导地位，基本上不存在不义之财和国企垄断。如果在美国设立国民福利基金，自然资源收益将是主要来源。但是，仅凭自然资源收益，在美国这样的大国远远不能满足最低收入保障的需求，福利制度势必在极大程度上诉诸税收。

中共的统治，不但产生了大量的不义之财，而且国家对重要行业的垄断所带来的一个正面效果就是垄断行业经营权成为一种国有的社会资源，使国民福利基金的设想在中国大陆具有更强的可行性。

事实上，中国大陆目前的经济结构可以说是设置国民福利基金的最佳时机：适于小型私人资本自由竞争的行业早已开放经营，具有较大盈利空间但需要雄厚资本的行业多为国企垄断。反过来，在小型私人资本和股份制尚不发达、“公有制”全面垄断社会经济之时，各行各业对私人资本的开放如果采用拍卖许可证的方式就会限制许多行业的自由竞争，也就是说为时过早；待到国企垄断行业已经全面开放之后，就错过了迫使大型财团分利于民的机会（可以分利于“官”，即税收归政府所有，但这并非良策）。

质疑之二：国有资产由国民福利基金接管而不是全民分股，是否不符合自由主义原则？

答：首先，所谓全民分股，至多给每一个国民略微增加一点买卖股票的自由，和整体的经济自由相比微不足道。其次，一个人预期能够得到的“人头福利”在经济运作上可以成为抵押物（当然可以立法禁止，但在实际操作上是无法杜绝的，不如不禁），而且和全民分股之后的股票买卖相比具有一个重要的优势：股票买卖的效果是永久性的，卖出即永远失去，买入即可永远持有，容易造成财富的聚敛和经济的寡头化；“人头福利”则随着受益人生命的终止而终止，不具有永久性。

诚然，全民分股的做法在捷克这样的后共小国取得了成功，但在俄国的失败是俄国目前经济寡头化、人民麻木化、政治威权化的原因之一。如果在中国大陆实行全民分股，成功了当然好，一旦失败，会有什么后果？分股之后最急于变卖股票的是经济上处于最不利地位的，如果他们变卖股票之后追悔莫及，如果新政府无力控制通货膨胀而导致变卖股票得到的现金迅速贬值，他们是否会对新生的民主政权产生反感和不认同，进而危及宪政民主制度的巩固？我们难以估量全民分股做法的胜算，但无论如何不可能有100%的胜算，那么，我们能够承受失败的风险？

提出上述质疑的那位朋友考虑了全民分股的政治风险之后，认为自己虽然是坚决的自由主义者，但是不愿看到分股失败所可能造成的政治危害；为了确保中国大陆民主转型的成功，他愿意在这个问题上从绝对的自由主义立场退让一步，放弃全民分股的主张，转而支持国民福利基金接管国有资产。

质疑之三：“人头福利”是否会滋生懒汉？

答：没有“人头福利”，懒汉仍然是懒汉，君不见身强力壮的乞丐？有了“人头福利”，尤其在其他福利制度进一步完善之后，人们对行乞行为的态度也许会大为转变，乞丐数量很可能大为减少，而且不法乞丐残害儿童以骗取同情的现象很可能得以杜绝。

质疑之四：国民福利基金在小国也许容易操作，在中国这样的大国是否难以操作？

答：在大国自然难度更大，但是，在不义之财清查问题和国有企业归属问题没有更好的解决方案的情况下，国民福利基金这一方案值得一试！尤其在转型期间，国民福利基金所起到的缓冲作用是极其有益的。待到清查不义之财这一历史任务完成之后，如果国民福利基金运转不畅，那么还有机会改为全民分股。但是，如果一开始就进行全民分股，以后就没有回头路可走了。

所以，国民福利基金至少可以成为转型期间的解决方案。如果长期运转良好，国民福利基金将为民生提供持久的保障。

 

（发表于2014年11月《黄花岗》杂志第49期，有微调）